[TFAA] Histoire de la PAC, fonctionnement général, projet PAC 2020



Certainement la politique la plus connue de l’Union Européenne (UE), la PAC trouve ses origines dans les débuts de la Communauté Économique Européenne (CEE), dont elle représente une part importante du budget. Aujourd’hui, bien que sa place dans celui-ci soit plus réduite, la PAC reste très importante et représente le symbole de la coopération (parfois difficile) entre pays membres de l’Union. Elle doit également faire face à de nouveaux enjeux. La PAC revêt donc à la fois un enjeu politique et écologique et il convient aux citoyens européens de se l’approprier car elle impacte notre quotidien en orientant la composition de nos assiettes.


Genèse et origines : les débuts de la PAC


La volonté d’organiser l’agriculture de façon commune est déjà présente en 1957, lors de la signature du traité de Rome, qui se consacre la création de la Communauté Économique Européenne, ou l’Europe des 6 pays fondateurs. L’entrée en vigueur de la Politique Agricole Commune (PAC) date ainsi de 1962. Les objectifs définis sont clairs : améliorer la productivité de l’agriculture européenne afin de garantir à la fois l’approvisionnement des consommateurs à des prix raisonnables tout en permettant aux agriculteurs de mieux vivre (augmentation des revenus). Deux principes vont la structurer : l’unicité du marché (soit la mise en place de la libre-circulation des produits agricoles) et la préférence communautaire (avec des droits de douane harmonisés). Sa gestion et son fonctionnement sont assurés par le Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole (le FEOGA), qui est divisé en deux parties : une « orientation » et une autre « garantie ».


La garantie et l’orientation


Alors que l’orientation s’inscrit dans une vision de plus long terme avec l’optique d’améliorer les structures de production et la promotion des produits, la partie « garantie » se positionne dans le court terme, avec pour souci de veiller au fonctionnement du marché notamment en opérant des achats publics et la création de stocks pour soutenir la production. Des OCM (Organisations Communes de Marché) viennent compléter les outils de pilotage de la production, par l’intervention sur les prix à la fois intérieurs et extérieurs (subventions à l’exportations et droits de douane). On le voit, c’est une politique qui, par le passé, se caractérisait par une forte intervention sur les marchés, et en particulier sur les prix, avec pour conséquences de transformer l’agriculture en une véritable industrie, productive mais déconnectée de la demande réelle. Cette situation a entraîné l’apparition d’importants stocks ayant pour cause la surproduction. La gestion de ces montagnes de denrées alimentaires coûte cher, et constitue de ce fait une part importante du FEOGA, qui privilégie ainsi la « garantie » à l’« orientation ». L’écologie était donc la grande absente de l’ancienne équation.

Le tournant des années 1990 et 2000 : une refonte de la PAC

La PAC change de cap dans les années 1990 et 2000, avec la distinction des deux piliers depuis 1999, par l’impulsion de plusieurs réformes. La première, celle de 1992, change la façon dont la PAC soutient l’agriculture européenne : elle redirige l’intervention sur les prix vers des aides directement versées aux agriculteurs. De ce fait, la charge n’incombe plus aux consommateurs, mais plutôt aux contribuables. La réforme de 2003 poursuit la transformation de la PAC en consacrant la distinction des deux piliers et en approfondissant le système des aides. D’une part, les aides se regroupent en un paiement unique, pour lequel les agriculteurs se voient attribuer des « droits à paiement unique » (DPU), et d’autre part est adopté un découplage progressif des aides ; c’est-à-dire que les aides versées ne le sont plus en proportion des quantités produites.


Les deux piliers


La PAC est désormais composée de deux piliers. Le premier rejoint les objectifs originaux de la PAC, relatifs à la productivité et à la compétitivité de l’agriculture européenne et donc en charge de la politique des marchés et des paiements directs. Le deuxième revêt un intérêt plus social et plus écologique puisqu’il a pour vocation de soutenir le « développement rural » et non plus simplement la production agricole. C’est à travers lui que la PAC compte accomplir son « verdissement ».

La Pac actuelle : entre 1er et 2nd pilier

Depuis ses débuts, la PAC a évolué, tout comme le contexte en règle générale ; en effet, l’agriculture représente dans l’économie une place très peu importante (moins de 2 % du PIB européen et moins de 5 % de la population active de l’UE) et là encore, la situation est relative : il y a des disparités entre pays et entre secteurs aussi. Des enjeux nouveaux ont émergé, auxquels la PAC doit répondre. C’est dans cette optique que la réforme de 2007 vient diviser le FEOGA d’une nouvelle façon : d’un côté le Fond Européen Agricole de Garantie (FEAGA), qui reprend à son compte les paiements directs, et de l’autre le Fond Européen Agricole pour le Développement Rural (FEADER), qui s’occupe du second pilier. La grande partie du budget de la PAC est destinée au FEOGA, mais depuis la réforme de 2014, il reste aux États la possibilité de transférer jusqu’à 15 % des moyens initialement alloués aux paiements directs vers le second pilier ; l’inverse existe aussi. Actuellement, nous sommes dans le budget 2014-2020 de la PAC ; quelques chiffres : pour cette période, c’est 362 milliards d’euros qui sont alloués, dont 85 milliards (23 %) pour le second pilier, 5,1 milliards pour la recherche et l’innovation (soit 1,4 %), le reste étant consacré au premier pilier (environ les 3/4 donc). La majeure partie du budget de la PAC reste ainsi allouée dans un but purement économique, l’écologie restant le maillon faible de cette politique.


Une Pac plus verte ?


Alors quels sont les signes en faveur d’une PAC qui soit plus en phase avec l’enjeu écologique ? La réforme de 2014 tente d’en trouver la réponse dans un renouvellement des aides directes. Elle change ainsi les DPU, qui étaient soumis à des exigences environnementales, en les scindant en deux : le paiement vert, versé à la condition du respect de trois critères, et le paiement de base (Droits au Paiement de Base - ou DPB), qui dépend de la superficie de Surfaces Agricoles Utiles (SAU) détenues. Il est décidé de dédier 30 % des aides du premier pilier aux « paiements verts », qui ne sont attribués que si l’exploitation remplie les trois critères suivants : la diversification des cultures (2 cultures différentes au moins si la surface arable est supérieure à 10 hectares, 3 cultures si elle est supérieure à 30 hectares), le maintien des prairies permanentes (pour garder un certain niveau de biodiversité et éviter leur transformation en terres arables), et l’obligation de maintenir des surfaces d’intérêt écologique sur une partie de l’exploitation (pour protéger des terres aux effets bénéfiques sur l’environnement local). Mise en place aussi du paiement redistributif, spécifique aux jeunes agriculteurs pour les aider à débuter. Cependant cette réforme comporte des limites : les DPB se font moins contraignants à recevoir puisqu’ils sont distincts du paiement vert, qui lui exige des conditions. C’est de plus une PAC de moins en moins commune qui se dessine, avec une plus grande subsidiarité qui laisse le soin aux États et aux régions de décider de l’allocation des aides, de les réorienter vers l’un ou l’autre pilier : en somme une certaine flexibilité. Ainsi le verdissement de la PAC est tout relatif, et relève au final de la bonne volonté des États.

Pourtant l’UE, à travers la PAC, a un rôle à jouer en matière d’environnement, elle doit assumer une responsabilité en matière d’écologie. Et ce n’est qu’avec l’approfondissement du second pilier de la PAC que l’UE peut parvenir à aller dans ce sens : elle l’a déjà démontré avec l’inscription de la lutte contre le réchauffement climatique dans les objectifs du second pilier, et la prise de Mesures Agro-Environnementales et Climatiques (MAEC) afin que l’agriculture européenne limite ses émissions de gaz à effet de serre.


La PAC sur le long terme : à quoi nous attendre pour le futur ?


Quelle PAC peut-on donc envisager pour le futur ? On peut commencer avec les prévisions pour la période à venir 2021-2027, dont un document de travail de la Commission européenne avait fuité. Concernant les aides du premier pilier, le DPB serait remplacé par le BISS (Basic Income Support for Sustainability, ou soutien de base au revenu pour la durabilité en français), dont le principe ne changerait cependant pas : il est versé en fonction de la taille de l’exploitation (et plus précisément, en fonction du nombres d’hectares éligibles de SAU). Ce qu’il est intéressant de noter ici, c’est le mot « durabilité ». Celle-ci n’est pas vraiment expliquée : s’agit-il de la durabilité écologique, ou plus globalement celle du développement durable ? Ensuite, le paiement redistributif serait incarné par le CRISS (Complementary Redistributive Income Support for Sustainability - paiement redistributif de soutien au revenu) mais le changement le plus important est à chercher du côté du verdissement, terme que l’on écarte en faveur de « l’éco-scheme », paiement qui viendrait compléter de manière optionnelle les deux précédents ; c’est-à-dire que ce sont les États qui définissent les pratiques à adopter pour pouvoir bénéficier de ce paiement. Encore une fois, c’est une politique agricole moins commune qui se dessine, mais sera-t-elle forcément plus efficace ? Pour ce qui est du plafonnement des aides, le paiement de base serait limité à 60 000 €, afin que les grandes exploitations ne soient pas les bénéficiaires privilégiées de ces aides, et avec la possibilité de transférer les recettes de ce plafonnement au FEADER, donc en faveur du développement rural.


Il faut cependant être réaliste : ce texte n’est qu’au stade de propositions qui seront ensuite débattues au Parlement et au Conseil des ministres de l’UE, qui amenderont le texte. Au final, d’après les expériences passées, la portée du projet sera plus limitée qu’initialement, les ambitions vues à la baisse. Pourtant, dans un rapport de novembre 2017, la Commission avait insisté sur le caractère nouveau que devait adopter la PAC : « simplifiée », « plus intelligente, plus moderne, plus durable » avec le souci des zones rurales (il faut « consolider le tissu socio-économique »), mais aussi du bien-être animal, préoccupation trop souvent oubliée.

Après les mots viennent les actes, et force est de constater que les décisions restent encore en-deçà de nos attentes en matière d’écologie, de transition et de développement durable. Mais que peut-on exiger de l’Europe quand l’on voit que le gouvernement français refuse d’interdire le glyphosate, ou reste sourd à la détresse des apiculteurs ? À nous Jeunes Génération.s d’incarner la transition écologique en débattant, partageant, et en agissant.

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